县水权、水市场试点工作实施方案

县水权、水市场试点工作实施方案

 为贯彻落实以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观和水利部新时期治水思路，建立与社会主义市场经济体制相适应的水资源权属管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，提高水资源的利用率和效益，探索水权管理制度。根据云南省水利厅关于开展水权、水市场试点工作的通知，决定在元谋县开展水权、水市场试点工作，试点时间为20**年10月—20**年10月。为保障试点工作的顺利开展，特制定本实施方案。
    一、开展水权、水市场工作的必要性
    （一）xx县概况
    xx县位于滇中高原北部。全县国土面积2021平方公里，辖10乡3镇，82个村民委员会，总人口20.65万人，其中农业人口18.59万人，占总人口的90%,总耕地面积29.4万亩。其中，水田14.7万亩，旱地14.7万亩。20**年，全县gdp达到72348万元，农业总产值53466万元，全县种植蔬菜12万亩，产量达17万吨，种植经济林果3.56万亩，绿色林果生产基地已初具规模。农产品获“无公害”产品认证数已达25个，绿色食品认证2个，4个果蔬品种推广分别获州级科技成果进步奖和省级优质农产品奖。20**年12月被中国蔬菜专家委员会授予“中国冬早蔬菜之乡”的荣誉称号。
    （二）水资源及其开发利用状况
    xx县的水资源主要来源于天然降雨补给。多年平均降雨量618.7mm，平均蒸发量3729mm，为降雨量的6倍多，年平均气温21.8℃。全县水资源量为2.67亿m3，平水年2.37亿m3，中等干旱年1.6亿m3，特枯年只有0.83亿m3。全县地下水资源量3600万m3。全县干旱指数为3.5—1.2。
    到20**年，已建成元谋大型灌区一个，设计灌溉面积32万亩，建成中型水库4座，小（一）型水库7座，小（二）型水库58座，小坝塘1558件，机电井254眼，引水沟渠114件，机电排灌站196处。蓄、引、提年供水能力达到1.3亿m3，全县有效灌溉面积为15.9万亩，其中：农田灌溉12.34万亩，林果3.56万亩。20**年国民经济总供水量1.57亿m3。其中：农业15354万m3，工业32万m3，城镇生活324万m3。
    （三）水资源开发利用中存在的主要问题
    1、水资源严重短缺，供需矛盾相当突出
    元谋县的水资源主要是天然降雨，雨季和旱季分明，时空分布不均匀，每年5月下旬至10月中旬为雨季，占年降雨量的92%，旱季为11月至次年4月降雨量只占8%。山区多雨，坝区少雨。水资源平均径流深125.8mm，全县人均水资源量仅为1293m3，只为全省的1/5，全国的1/2，是一个严重缺水的地区。
    元谋气候好，“有水百花齐放，无水寸草不生”。年平均气温21.8℃，最冷的12月至次年3月平均气温17℃，适宜蔬菜、水果等农作物生长。元谋旱季正是冬早蔬菜生长的最佳时节，根据规划测算元谋年需水量2.5亿m3，现可蓄供水量仅1.3亿m3，缺水1.2亿m3。
    2、节水意识差，灌溉用水效率低
    元谋是个农业县，整体节水意识淡薄，用水效率较低，农田灌溉方式一般为大水漫灌等传统灌溉，渠系配套差，水利用系数仅为0.48。目前灌溉用水定额为1000m3/亩左右。
    3、水资源管理不适应经济社会发展要求
    元谋县辖区内的现有骨干水利工程因年降雨量少，产水不足，需要长距离引水，成本高。山区、半山区水利工程设施差，坝区的灌溉渠道大多是土沟土渠。在水利工程的管理和运行上，尚未建立起适应社会主义市场经济体制要求的水利工程管理体制和水价形成机制，水利工程没有形成良性的运行机制，手段仍为传统的管理方式，达不到水资源优化配置。
    （四）开展水权、水市场试点工作的必要性
    ⒈元谋水资源可持续利用和经济社会可持续发展的必然要求。
    元谋县是典型的农业县，利用自然气候优势，目前已种植蔬菜12万亩，远销国内10多个省和东南亚、欧洲，被誉为“中国冬早蔬菜之乡”。现已种植经济林果3.56万亩，产值达3165万元，。现有水田14.7万亩，旱地14.7万亩，年需水2.5亿m3。现有水利设施年可供水量仅1.3亿m3，缺水1.2亿m3。还没有形成现代人水和谐，与社会经济同步发展良性互动的生态经济系统。随着经济社会的发展，用水量增多，缺水的范围还将有所扩大，缺水频率增加。水环境恶化与水资源短缺等水问题对元谋经济社会发展构成了现实的制约和自然优势的发挥。元谋开展水权、水市场试点以经济手段为主，促进用水效率和效益的提高已成为客观必然。
    ⒉推进元谋县社会经济发展的有效途径
    水利是国民经济和社会发展的基础设施，经济和社会的发展必须以水利现代化为基础和重要保障。加强水资源统一管理，提高水的利用效率和效益。按现代治水理念和市场经济手段，现代水资源管理体制、水价形成机制和运行机制为支撑，特别是对水资源的配置、节约和保护。实行用水权流转引导产业结构调整，以水资源的可持续利用推进元谋县社会经济的可持续发展。
    ⒊对全省的示范作用
    元谋自然地理复杂，是比较典型的湿润半湿润大陆性气候，以农为主的地区。通过元谋水权、水市场试点工作，可以探索在水资源相对丰富地区，水资源高效利用与经济社会快速发展相协调的发展模式，为南方水资源相对丰沛地区，利用现代水权、水市场理论开展资源有效配置提供借鉴。
    二、开展水权、水市场试点的指导思想、目标、任务和原则
    （一）指导思想
    元谋水权、水市场试点工作的指导思想是：以党的十六大和十六届三中、四中全会精神为指导，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，以《水法》为依据，以提高水资源利用率和效益为核心，以改革水资源管理体制、形成节水运行机制、加强制度建设为主要内容，将现代水权和水市场理论同区域实践相结合，在积极培育和强化公众节水意识的基础上，建立以水权、水市场理论为基础的总量控制与定额管理相结合的水资源管理体制和合理的水价机制，形成政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会运行机制。通过采用行政措施、工程措施、经济措施、科技措施，制定用水权交易市场规则，建立用水权交易市场，实行用水权有偿转让。形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。使水资源利用效率得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力不断增强，促进人与自然和谐相处，从而推动社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
    （二）水权、水市场试点工作的目标、任务
    通过水权、水市场试点工作，力争在两年内，初步建立和完善初始水权的分配管理制度，合理确定用水总量控制和微观用水定额指标体系。逐步建立水权管理制度和规范的水权流转，培育和发展水市场的法律、法规、行政管理体系。
    主要任务：明晰水权，建立水资源所有、使用、收益和处置权利制度，使之形成一种与市场经济相适应的水资源权属管理制度，培育和发展水市场，从而促进用水市场提高水的利用率，实现高效用水的节水激励机制和从宏观上优化用水结构，促进水资源从低效益的用途向高效益用途转变的资源流动机制。探索水权、水市场的管理经验。通过试点建设，取得经验，逐步推广。
    （三）开展水权、水市场试点工作的原则
    1、统一管理，优化配置，协调发展
摸清水资源家底，实现水资源统一管理，优化配置水资源，处理好不同水源、不同用水行业之间的关系，统筹协调，以保证经济社会的可持续发展。
    2、水权、水市场管理改革与区域经济发展战略相协调的原则
    正确认识水权、水市场管理改革与国民经济发展的关系，处理好局部与整体、近期与长远利用关系。从区域水的承载能力来界定区域水资源可利用量，以协调生活、生产、生态用水间的关系。新的区域经济结构要量水而行，坚持以供定用，以供水定区域发展模式，以供水定产业结构和产业布局。通过协调水资源与国民经济匹配关系，实现区域经济社会更高层次上的可持续发展。
    3、全面规划，突出重点，分步实施的原则
    水权、水市场管理改革是一项与社会各层面休戚相关的综合性构成的系统工程，内容涉及人口、资源、环境和社会经济发展的各个方面，经济社会发展和水资源开发利用与节约保护，需要省、州水行政主管部门指导，在元谋县人民政府领导下，由涉及部门统一制定总体规划，按总量控制，定额管理，水权交易，公众参与的目标分阶段分步骤实施，在建立相关保障机制的前提下，集中解决灌区节水和种植结构调整问题。
    4、管理为本、完善机制、措施配套、分工协作的原则
    水权、水市场试点工作的主要内容涉及水资源管理体制、运行机制、法制体系、参与机制和经济结构、水价机制、节水激励机制、水权交易制度和相应的科技措施以及节水意识、参与意识的普及和提高。因此元谋县水权、水市场试点工作进行的用水总量控制、定额管理、水权交易、公众参与就是要促进种植结构的调整，以提高用水效率和效益为核心，把水资源管理放在突出位置，在完成不同层次的初始水权分配的基础上，深化用水权交易。各相关部门在政府的统一领导下，要密切配合，加强建立管理制度建设和水价机制建设，实现水权、水市场建设，促进节水措施的实现，提高水的利用效率和效益。
    三、建立水权、水市场的主要内容
    （一）制定政策，完善职能
    根据元谋县试点地区，明确灌区供水单位与用水户的权利、义务和职责，灌溉用水坚持“统一管理、总量控制、以供定需、统一调配、科学调度、严格审批”的制度，遵循“统一调度、定额管理、计划供水、合理取水、按方收费”的原则。实行先售后供，凭票供水的水票制度，明确水权总量控制水票，根据水票供水，以及节约有奖，允许水票在同一灌溉区有偿转让交易等政策。界定政府、供水单位、用水户的职责、权益，合理界定政府与市场的关系，发挥市场在水资源配置中的基础作用。扩大宣传力度，扩大公众与水价调整水市场发育奠定社会基础。
    （二）总量控制，逐级分配、定额管理
    根据供水工程的可供水量，制定用水总量控制指标和供用水计划，明确初始水权的分配，核定供水对象，制定各行业用水定额。根据元谋主要的农作物和林果、蔬菜品种，科学合理制定用水定额，对用水实行总量控制和定额管理的基本用水管理制度。
    （三）建立水权、水市场管理制度
    由于水资源的特殊性，水市场是不完全市场，是一种“准市场”。水权转让涉及到社会、政治、经济等各方面的因素，必须受到政府的宏观调控，接受政府和社会的监督。水权交易必须遵循有关的交易程序和交易规则，保证水权转让方、接受方和第三方利益。必须建立一套水权交易制度，明确交易规则；建立交易资格审查制度；规范交易方式，制定交易程序；建立水权登记制度、公示制度、调整制度和终止制度。
    （四）改革水资源管理体制，建立合理的交易成本与交易价格
    按照市场经济规律，根据水资源可供量变化情况和市场行情，交易带来的潜在收益及当地的具体特点，结合元谋水权、水市场试点地区稀缺程度和经济发展水平和其他条件，确定水权的交易成本和交易价格。
    （五）推动水权水市场服务体系建设
加强水权、水市场的技术指导，对实施规范水票制管理和水权公示制，用水户协会产生、选举、运作、管理以及节约用水、作物布置、结构调整等作好示范培训。政府和灌区管理局、供水单位作好供用水的协调服务，农业科技部门作好作物种植，销售等的培训和服务，为农业增产、农民增收作好配套服务工作。
    （六）制定水权、水市场评价考核体系，建立监督检查系统
    通过水权、水市场试点工作，建立元谋水权、水市场评价指标体系，包括用水管理制度和实施状况；用水计划制定与实施状况；水价机制形成与实施状况；用水户协会运转状况；公众参与情况；农业节水量，农业节水情况；灌溉水综合利用系数；合理用水定额管理与实际用水状况；水权交易的状况；水权交易的权益率，水权交易对节水作物结构调整的情况等。
    四、实施步骤
    元谋县水权、水市场试点时间为20**年10月至20**年10月。为使元谋县水权、水市场试点工作能够按计划有序推进，提出分年度实施的计划和进度安排：
    （一）20**年10月至12月
    （1）成立元谋县水权、水市场试点工作领导小组；
    （2）制定元谋县水权、水市场试点工作的实施方案；
    （3）根据水资源的情况，选定缺水严重，群众基础好，渠系相对完善，干部素质高的地方为试点地点；
    （4）试点地区根据渠系及用水状况组织成立用水户协会；
    （5）根据水资源可供量算清水帐，确定供用水控制指标；
    （6）确定行业，特别是元谋种植的各种水果、蔬菜、花卉等农作物的用水定额；
    （7）开展水权、水市场工作的有关宣传教育活动。
    （二）20**年度
    1、全面推进水权、水市场试点工作的宣传教育工作；
    2、进一步完善初始水权分配制度，明晰水权到户，明确权利和义务；
    3、按照初始水权的可持续原则，公开原则、优先权原则、节约用水留有余地原则，公众参与等初始水权分配的原则，完善水权管理制度，完善水票制度；
    4、建立水权登记制度、水权公示制度、水权调整制度、水权终止制度，发放水权证，根据水权证购买水票。
    5、规范水权转让、培育和发展水市场，界定可交易水权；
    6、建立和完善水权交易制度、建立水权交易管理部门、明确水权交易规则、建立水权交易资格审查制度和第三方影响的评估和补偿制度、规范交易方式、制定交易程序；
    7、规范水权交易成本与交易价格，根据水市场的重新配置水资源情况，建立相应的组织和政策性机制，基础设施和管理制度，控制交易成本；
    8、制定水权交易价格管理办法，对水市场进行监管，维护良好的水权市场秩序；组织开展水权交易、并总结完善相应政策。
    9、完善水权交易必要的输水、计量设施。
    （三）20**年度
    1、总结完善水权、水市场的经验和存在问题；
    2、进一步完善初始水权和政策以及水权交易规则等；
    3、扩大水权、水市场范围，巩固水市场的成果；
    4、进行总结完善；
    5、完善水权交易必要的输水、计量设施；
    6、全面总结、完善；
    7、验收。
    五、检查验收
    为保障总体目标的实现，云南省水利厅和楚雄州水利局负责对试点工作进行指导、监督和检查，包括对方案实施的日常监督指导、阶段性的检查和验收、每年进行一次阶段性的检查，总检查验收时间为20**年底，验收内容包括：
    1、由楚雄州水利局对试点具体内容的落实情况，进行初步考核验收；
    2、由云南省水利厅对试点总体内容进行全面的考核验收；
    3、由云南省水利厅和楚雄州水利局组织专家对相关研究成果进行鉴定验收。
    终期验收的方式采取听取汇报和现场检查两种方式进行。
    终期验收的文件资料主要包括：
    1、元谋县水权、水市场试点建设工作总结报告；
    2、水权、水市场试点工作的图片及多媒体资料；
    3、水权、水市场试点的相关文件和成果报告。
    上述验收的具体过程和操作方式尚需要进一步细化，可在有关专题研究设立相关内容，制定相应验收办法和验收标准。
    六、保障措施
    （一）加强组织领导
    搞好水权、水市场试点工作。一是落实行政首长负责制。成立以县人民政府副县长曾友华为组长、县水利局长、县科技局局长、县农业综合开发办公室主任为副组长、县发展计划局长、县农业局长、县水利局副局长、黄瓜园镇镇长、丙间水库管理所所长为成员的元谋县水权、水市场试点工作领导小组，分工合作，负责协调搞好水权、水市场试点工作保障具体工作能真正落到实处；二是建立一套运转灵活、信息畅通的水权、水市场试点工作机制，在纵向、横向两方面都确实做到沟通及时、工作高效。
    （二）以大型灌区建设为支撑，完善工程配套设施
    输水渠道是提高灌溉保证率和灌溉效益，提高水资源利用率和利用效益的基础。为确保我县水权、水市场试点工作的有效开展，要抓住元谋大型灌区续建配套节水改造的契机，努力完善丙间大沟、东山大沟、丙间水库和河尾水库除险加固工程的建设，以提高蓄供水总量为基础，同时完善各项配套措施的建设，包括落实各项相关规划，配套工程以资金筹集、加大执法力度；以宏观总量控制、微观定额管理、调整产业结构、完善各种水资源管理机制等非工程措施为补充，保障元谋水权、水市场试点工作的成功，努力实现水资源的高效利用和合理流转。
    （三）依靠技术支撑
    在做好宣传发动，宏观水量控制和定额管理、用水户协会、公众参与和制定水权交易规则等工作的基础上广泛吸纳国家和省、州专家对我县水权、水市场的总体规划、改革措施和技术问题提供指导研究，为水权、水市场建设提供系统的理论和技术支撑。
    （四）保障资金的落实
    资金落实是建设水权、水市场工作的重要保障措施之一，试点过程中要改变节水投资模式，拓宽资金渠道，加大市场运作，在用好各级财政资金的同时，充分引入社会资金，全面保障各项工程措施和非工程措施的资金及时到位和高效使用。

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