市文化局普法、依法行政和法制建设总结

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　　根据《**市文化局（市文物局）关于印发〈二○○六年全市文化（文物）系统普法、依法行政和法制建设工作要点〉的通知》（宁文字〔20**〕46号）和《关于印发〈**市文化（文物）系统开展法制宣传教育的第五个五年规划〉的通知》（宁文字〔20**〕79号）的规定，20**年我们以大力推行行政执法责任制为重点，从基础工作抓起，积极推进全系统的普法、依法行政和法制建设，现总结如下。

　　一、建立和完善各项制度，大力推进行政执法责任制

　　从20**年11月中旬起，我局依据相关法律法规和规章，重点围绕加强全市文化行政机关依法行政和行政执法责任制制度建设，开始了依法行政各项制度的研究制定工作。经过了两次广泛征求意见、数易其稿，在全面完成梳理《**市市级文化（文物）行政执法依据》的基础上，今年5月，先后陆续正式出台了《重大决策程序规定》、《行政决策听证程序规定》、《行政许可听证程序规定》、《市级文化（文物）行政执法依据》、《行政执法责任制规定》、《行政过错责任追究规定》、《行政处罚自由裁量权规定》、《市级文化（文物）行政许可事项和行政执法程序流程》、《政务信息公开规定》和《领导干部学法用法制度》等规范性文件，加之20**年11月陆续出台的《关于认真贯彻〈**市依法行政考核试行办法〉等三项规定的通知》等规范性文件，初步形成了我局依法行政和行政执法责任制制度保障体系。

　　上述制度今年5月陆续在中国**网、依法治市综合网和**政府法制网发布后，引起了社会的广泛关注。据不完全检索，先后被中国法律资源网、文化政策图书馆、法意网等60多家法制、律师或招商投资咨询网站录入，并把它作为**市文化行政机关落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、改善**文化投资环境、规范政府行政行为、大力推进依法行政和行政执法责任制的热点文章向网民推荐。国务院法制办公室两次介绍了我局积极推进依法行政和行政执法责任制制度建设的资讯。

　　二、明确执法主体依据，建立和完善行政执法队伍

　　经过认真梳理，市文化（文物）行政机关行政执法主体依据18项、行政执法依据25项、行政许可事项10项、行政处罚88项（文化53项、文物35项）、行政征收2项、其他行政行为21项。各区县文化行政机关（注：以六城区为例）行政执法主体依据41项，行政执法依据75项（其中文化文物25项、新闻出版19项、广播电视31项），行政许可14项，行政处罚245项（其中文化80项、文物26项、新闻出版74项、广播电视65项），其他行政行为22项。

　　在此基础上，针对全市文化遗产保护和维护文物安全形势的需要，为了进一步整合市和各区县的文物行政执法力量，建立市和区县联动、快速处置重大文物违法案件和文物安全突发性重大事件的制度和机制，更有力地依法保护文化遗产，大力提高全市文物行政执法人员的依法行政的能力，我们决定利用现有编制，在原文物行政执法小组的基础上，组建了**市文物行政执法队，总人数35人，其中市文化局（文物局）16人，各区县文化局19人，全体队员都具有行政执法资质。

　　三、强化文化市场管理，依法严厉打击各类违法经营活动

　　截至11月14日，全市文化行政机关管理的各类文化经营单位有2496家，其中，“网吧”经营场所934家、音像制品经营单位924家、歌舞娱乐场所404家、游戏经营场所199家、营业性演出场所55家。全市文化行政机关文化市场行政执法人员共出动检查1.68万多人次，检查各类文化市场经营单位3.78万多家次，也就是说全市105名文化市场行政执法人员平均参加检查160.3次，对全市2496家各类文化经营单位平均检查15.2次；其中，检查音像制品经营单位7350家次、营业性演出场所545家次、歌舞娱乐场所2485家次、“网吧”经营场所2.27万多家次、游戏机经营场所4748家次；立案480起、结案412起，结案率为85.8%；受理举报293起；收缴非法音像制品72.56万张、违禁游戏机（板）2.37万多台（块）；罚款总数199.48万元，没收违法所得2.05万多元；停业整顿11家；吊销《网络文化经营许可证》3家，还有2家已进入了吊销《网络文化经营许可证》法定程序；取缔无证游戏机经营场所130家。

　　特别是在今年网吧、游戏机百日整治集中行动期间，全市文化行政管理部门共检查网吧经营场所1.4万多家次，游戏机场所3700多家次，出动文化行政执法人员1.3万多人次；有254家“网吧”经营场所因违规经营被查处，其中违法接纳未成年人进入的网吧经营场所达101家次。也就是说，今年百日整治集中行动期间，存在违法经营行为的“网吧”占到了我市“网吧”总数的27.2%。

　　四、扎实推进知识产权保护工作，运用刑事手段打击非法音像制品违法犯罪活动

　　20**年6月20日，市文化局与玄武区公安分局联手查获了玄武区花红园31号104室经营非法音像制品的窝点，抓获了夏长生、何涛、娄兴云、唐佳佳等4名犯罪嫌疑人。现场查获858种20849

张涉嫌非法音像制品、电子出版物和2326张涉嫌淫d非法音像制品，总价值51806元。20**年2月27日，该案主犯夏长生、何涛终因侵犯著作权罪被判入狱。该案是我市贯彻落实省文化厅、省高级法院、省检察院、省整顿和规范市场经济秩序工作领导小组办公室、省公安厅联合印发的《关于进一步打击非法音像制品违法犯罪活动的意见》后的首个典型案例，充分显示了运用刑事手段打击侵权盗版所产生的威慑力量，为全国文化行政机关起到了示范作用。20**年12月17日，以汪国滨为代表的17名珠江路地区盗版经销商联名致信文化部、省文化厅和市文化局，对政府用如此坚强的决心打击侵权盗版行为表现出了极大的恐惧，他们表示愿意加入销售正版音像制品的行列，支持和配合政府做好“保护知识产权，振兴民族影视产业”的工作。盗版经销商集体向法律“投诚”，开全国之先河。20**年4月11日，文化部市场司在江苏省常熟市召开的全国音像市场江苏经验交流会上介绍了我市的这一做法。

　　五、文物、公安实现报警、处置、保护“三联动”，初步建立了联合打击文物犯罪的工作机制

　　针对今年我市文物违法案件有所上升的趋势，我们会同市公安局联合开展了以严厉打击盗掘和非法买卖地下文物为重点的专项行动，文物、公安实现报警、处置、保护“三联动”，初步建立了联合打击文物犯罪的工作机制。

　　4月6日，我们和市公安局联合发布了《关于严厉打击盗掘和非法买卖地下文物的通告》，同时公布了举报电话。通过各区县文化局、全市42个派出所散发和张贴了该《通告》，号召全市人民群众积极举报有关线索，积极同损毁文物遗址和盗掘古墓葬的违法犯罪行为作斗争。

　　全市文化（文物）部门在公安机关的有力支援下，完成了“中港第三航务工程局在宁杭高速公路二期四标段施工中挖毁市级文保单位老鼠墩古文化遗址案”等四起文物违法案件的查处工作，其中直接违法行为人中港第三航务工程局被行政处罚20万元。对江苏通灵翠钻有限公司、**成祥建筑安装公司、**宏图金鼎置业责任有限公司等下达了停工通知书。xx、江宁两区文化局正在对xx区薛山商周古文化遗址核心位置建厂房案和江宁区市祖堂山精神病院在幽栖寺遗址保护范围内违法建设案进行行政调查。同时，我们积极配合公安机关严厉打击盗掘和非法买卖地下文物的违法犯罪活动，协助公安机关查处了十多起文物违法案件，一批犯罪份子落入了法网。例如：高淳文化县配合县公安局破案3起，刑事拘留4人，抓获了犯罪嫌疑人张迎庆、孔令华、李春福等，追回各类文物90多件，在已鉴定的30多件文物中有4件国家三级文物。又如：江宁文化区配合区公安局，当场抓获了祁长征、董青峰、李金龙等三名涉嫌盗掘古墓葬犯罪嫌疑人，一名倒卖文物嫌疑人，追回文物140多件，其中有3件国家三级文物。

　　六、切实加强法制培训，积极开展普法宣传教育活动

　　今年，我们重点围绕行政管理和行政执法人员、行政管理相对人和广大市民，开展法制培训或普法宣传教育活动，截至11月14日，重点抓好了以下五项培训或活动。

　　第一，4月18日，会同市公安局联合举办了“文物保护知识培训班”。市和各区县文化局文物干部，市公安局指挥中心、文保处、刑警支队、治安支队、法制办、劳教委、14个分（县）公安局的分管领导，各分（县）公安局经文保、刑警、治安、派出所领导等110多人参加了培训。培训的重点是增强文物、公安两个系统人员的文物法律意识，开展好以严厉打击盗掘和非法买卖地下文物为重点的专项行动。

　　第二，在今年5月底开展的网吧、游戏机百日整治集中行动期间，市和各区县以规范行政管理相对人经营行为为重点，以会代训，举办了15次法制教育活动，参训人员达1200多人次，法制教育的重点是学习贯彻文化市场的相关法规，再次公布文化行政机关“网吧”行政处罚自由裁量权标准。市和各区县“网吧”协会也先后召开了20多次座谈会、讨论会，学习文化市场的相关法规，并向全市934家“网吧”经营者发出公开信，号召广大经营者要培养行业自律意识，自觉守法经营，树立网吧行业的良好形象。同时，我们还分别在全市“网吧”经营场所张贴了百日整治集中行动宣传画。白下区文化局统一定制了“网吧”管理制度告示牌，免费发放到辖区内的所有“网吧”；玄武区文化局与辖区内所有“网吧”经营业主签订了“网吧”管理工作责任书，并要求“五老”义务监督员每周对分管场所检查不少于2次；xx区文化局制作了文化行政机关“网吧”行政处罚自由裁量权标准公示牌，统一悬挂在辖区内的所有“网吧”内。

　　第三，6月10日，是我国第一个文化遗产日。我局参加了在**博物院举行文化遗产法律咨询活动。这次法律咨询是“**·中国文化遗产日活动”的内容之一，也是全市文化系统“五五”普法主题宣传活动的重要组成部分之一。我局特地撰写、编辑、印制了1000本《文化遗产保护知识问答》法制宣传册免费向市民们发放。同时，还撰写、编辑了《非物质文化遗产保护政策法规知识问答》，发表在中国**网、依法治市综合网和**政府法制网等网站上。各区县文化局也在本区县举办了文化遗产广场法律咨

询活动。

　　第四，10月12—13日，举办了全市文化市场行政执法培训班，市和各区县文化局42名行政执法人员参加了培训和书面考试。培训的重点是行政执法责任制实务、行政执法案卷讲评和行政执法典型案例分析。

　　第五，11月8日，举办了《江苏省非物质文化遗产保护条例》培训班，市和各区县文化局50多名非物质文化遗产保护工作人员参加了培训。培训的重点是保护非物质文化遗产是文化行政机关的法定职责，同时，对贯彻落实《条例》所规定的文化行政机关各项法律义务进行了具体的部署。

　　七、做好法律救济和行政应诉，进一步规范行政执法行为

　　截至20**年11月14日，我局行政应诉案3件，其中“网吧”行政应诉（一审）案2件，文物行政应诉（二审）案1件；受理“网吧”行政复议案1件；应当事人申请召开“网吧”行政处罚听证2件。通过这6起行政处罚案件的应诉、复议或听证，进一步规范了行政执法行为。

　　第一，行政应诉。（1）文物行政应诉（二审）案1件。一审法院判决我局胜诉，当事人上诉，经二审法院开庭审理后，上诉人主动撤诉。鉴于上诉人已经部分履行了一审法院的判决，加之本案涉及到极其复杂的历史原因和现行法律规定的不周严，我局经过慎重研究，没有向一审法院申请强制执行。（2）“网吧”行政应诉（一审）案2件。（a）**聚宝网络服务中心不服我局吊销《网络文化经营许可证》行政处罚案（一审），于10月25日在玄武区法院开庭审理，**电视台进行了现场录播，省文化厅和我局、各区县文化局40多名同志作为法制学习到庭旁听。经法院审理，审判长当庭宣判我局胜诉。本案的典型意义在于对“网吧”接纳未成年人进入营业场所行政处罚“累计3次”的期限进行了法律确认，规范了文化行政机关的行政处罚自由裁量权。本案的开庭审理在全国引起了一定的反响，50多家网络媒体录入了本案的审判消息。（b）飘雪网络服务中心不服我局吊销《网络文化经营许可证》行政处罚案（一审），我局在法定期限内已将行政答辩状和行政处罚相关证据和依据送达玄武区法院，等待法院的开庭审理。本案的典型意义在于“网吧”违法超时经营同时接纳未成年人进入营业场所的适用法律问题。

　　第二，行政复议。江宁区文化局行政执法人员6月8日在申请人场所行政检查时，发现该场所未对上网消费者的身份证及有效证件进行核对、登记，依法对申请人作出警告并处罚款一万元的行政处罚决定。申请人不服，向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。经审理，我局认为：本案中申请人虽然采取了网吧实名刷卡措施，但是，申请人未能提供证据证明其已按照相关法律规定履行了对上网消费者的身份证等有效证件进行核对的法定义务。其提供的证据（一）也表明申请人未充分履行对上网消费者的身份证等有效证件进行核对的法定义务，从而导致了两个未成年人通过“刷卡”进入了该场所。为此，本机关依法决定维持被申请人所作出的行政处罚决定。鉴于申请人拒绝履行行政复议决定，江宁区文化局已向江宁区法院申请强制执行。本案的典型意义在于它促使文化和公安机关依法分别创设的纸质登记和电子登记两种制度在**地区统一合并为一种实名登记制度，即电子登记制度。最近，合肥市借鉴我市的做法，也在全市统一实行了“网吧”电子实名登记制度。

　　第三，行政处罚听证。（a）**聚宝网络服务中心接纳未成年人进入营业场所案行政处罚听证。（b）**市浦口区情趣网络服务中心接纳未成年人进入营业场所案行政处罚听证。应申请人的申请，我局依法于10月10日公开举行了本案行政处罚听证会；为了进一步查明其违法事实，又于10月19日公开举行了本案行政处罚补充听证。经过两次听证，我局依据《行政处罚法》第三十七条第一款的规定，认定由当事人主要合伙人现场签字确认的两份重要证据合法有效。由此认定8月9日当事人一次性接纳14名未成年人进入营业场所违法事实成立。本案的典型意义在于“网吧”主要合伙人现场签字确认的相关重要证据的法律效力问题。

　　八、开展行政许可和行政执法卷宗考评，努力提高依法行政的能力

　　为了进一步落实市政府法制办公室、市文化局《关于认真贯彻执行〈娱乐场所管理条例〉的通知》（宁文字〔20**〕43号）和我局依法行政相关规定，11月3日—14日，我局会同各区县文化局对市和各区县文化市场行政许可和行政执法卷宗进行了检查和年度考评。

　　第一，行政许可。截至11月14日，全市文化行政机关办理文化市场行政许可事项332件，其中，市文化局办理“网吧”行政许可170家，电影营业场所2家，各类文化市场行政许可变更事项140件；各区县文化局办理文化市场行政许可事项20件，其中，歌舞娱乐场所12家、音像制品连锁经营单位5家、营业性演出场所3家。今年8月，文化部通报表彰了我局文化市场行政许可工作。

　　从抽查情况看，市和各区县都能严格依法实施行政许可，没有乱审批、乱收费现象，市和各区县文化局都到部分场所进行了实地查看，行政许可事项、程序和流程都进行了公示。其突出问题，一是普遍存在着重实体

轻程序的问题，基本上还是按照前几年的审批方式进行，行政许可法律文书大多数没有归档、立卷。二是需要申请人提供的材料基本齐全，但行政许可机关应当送达申请人的法律文书欠缺；虽有公示、有核查，法律、法规规定的行政许可材料也都有，但是却没有《受理通知书》、《实地核查记录》和《准予行政许可》等法律文书；行政许可法律文书格式不规范。三是行政许可超时的问题比较严重。常有从申请人提出申请到文化行政机关核发许可证时间相隔半年以上，因没有收到齐全的申请材料后的受理通知书，无法推断出文化行政机关到底是何时受理的，远远超出了《行政许可法》规定的20天的期限。

　　第二，行政执法。截至11月14日，全市结案归档的文化市场行政执法卷宗共412份，其中市文化局201份，各区县文化局211份。从检查情况看，各区县文化局行政执法案卷制作水平整体有明显的进步，从格式、内容到统一归档都较前两年有所规范。各区县文化局的行政处罚结案归档的卷宗数量大增，行政处罚结案率基本上占到了本区县文化市场经营场所总数的5%以上，有的达了38%，只部分区县低于5%。其突出问题，一是对当事人违反法律、法规或者规章的事实和证据表述整体较弱，即：叙述当事人从事违法经营活动的客观事实、当事人应当承担法律责任的事实依据的客观表述整体较弱。违法事实叙述的不准确、不全面，有的仅仅是用了一、二十个字简单地叙述一下案情，缺少对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度的具体叙述。二是行政处罚决定书内容不够严谨、逻辑性不强，因果关系不清楚；违法事实的每一要素、每一情节，都应当与案件基本事实有着关联性，有的区县案卷所表述的内容前后矛盾。

　　第三，在省文物局组织的文物行政执法卷宗评选中，我市报送了6份卷宗参评，其中“中港第三航务工程局在宁杭高速公路二期四标段施工中挖毁市级文保单位老鼠墩古文化遗址案”卷宗获一等奖，鼓楼区的一份卷宗获三等奖，我局获团体二等奖。

　　通过开展行政许可和行政执法卷宗检查和考评，发现了突出问题。在11月22日检查、考评工作通报会上，我局向各区县文化局通报了检查、考评结果，要求各区县制定整改措施，努力提高依法行政的能力。12月上旬，我局还将召开20**年度全市文化市场总结表彰大会。

　　九、加强法制理论研究，努力解决推进行政执法责任制中的突出问题

　　今年以来，我们进一步组织开展了文化理论创新工作，截至10月25日，收到全系统各单位报送的论文21篇，已经全部首次公开发表在了文化发展论坛网（www.ccmedu.com）上。我局已择优分别报送省文化厅、市依法治市领导小组办公室、市委宣传部、市级机关工委参评。这些论文的研究方向主要涉及到文化法制建设、文化体制改革、文化产业发展、公共文化服务体系建设、文化（文物）基础理论研究等层面，其中，文化法制建设的论文有8篇，占到了论文总数的38.1%。这些文化法制论文紧紧围绕积极构建权力阳光运行机制，结合依法行政、法制建设和推进行政执法责任制实践中遇到的突出问题，通过典型案例的分析或宏观性的文化法制理论研究，努力探索解决实践中突出问题的路径，其中有的论文已经被文化部中国文化市场网等10多家网站录入。

　　十、当前普法、依法行政和法制建设的主要问题和解决的路径

　　问题一：职权规定错综复杂。在现行的法律中，部门职权规定成为法律的重要内容之一，加之不同层级的法律规定对部门职权都有规定，导致部门行政执法依据中的职权规定错综复杂，这为执法机关和执法人员明确执法职责、明晰执法责任增加了不确定的因素。

　　问题二：法律依据的缺位。法律依据是行政执法的核心和关键。但是，我们在处理的几起文物违法案件时，都因法律依据缺位而无法对直接违法行为人实施行政处罚。这一问题的直接后果是，既对我市名城保护和文物安全构成了严重威胁，同时，也给文物行政执法造成了法律依据的不足。

　　问题三：法律规定的错位。行政执法责任制的核心，是把国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权同一视为职责，以责任制约权力。行政执法责任制的内涵，是将行政主体对外承担的法定职责确立为内部考核目标。但是，由于我市一些地方性法规的规定明显错位，这给我们明确职责、科学确定考核目标、层层分解责任、加强检查监督、实施奖惩等工作带来了尴尬。

　　问题四：行政执法力量薄弱。行政机关的职权是法律的授权。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律在授予行政机关职权的同时，也赋予了行政机关的义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。面对如此多的法律授权和繁重的文化、文物管理任务，我市文化、文物行政管理和行政执法力量却显得相对薄弱，出现了放弃或转移部分行政职权的情况，区县的情况尤为严重。

　　针对上述主要问题，我们的解决路径主要是：

　　第一，完善行政执法责任制。行政执法，即行政主体依法对行政管理相对人采取的具体的直接影响其权利义务，或者对行政管理相对人

权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。行政执法手段包括：行政检查、行政决定、行政许可、行政奖励、行政征收、行政处罚、行政强制执行、行政合同等。依法行政，关键是执法，难点和重点也在执法。解决这个问题，要从制度建设上入手。今年以来，我们初步形成了依法行政和行政执法责任制制度保障体系，下一步要重点抓好各项制度的落实工作，建立起行政许可和行政执法岗位责任制。

　　第二，完善行政执法监督机制。要进一步完善文化领域管理的法律调控机制，强化有效监管的法律手段，使监督机制真正发挥作用。同时，建立起公开评议全市文化行政机关行政执法工作制度。

　　第三，完善地方性法规和规章。根据“不抵触、有特色、可操作”的原则确定立法项目。加快地方性文化法规建设，保证文化、文物发展的法制环境日渐规范有序，逐步完善规范配套的文化、文物法律规范体系。

　　第四，完善培训机制。根据《**市文化（文物）系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》的规定，“五五”普法期间，我们将继续以领导干部、公务员、文化（文物）行政执法人员为重点，抓好法制培训。通过深入扎实的法制培训和法制实践，进一步增强全系统同志们的法律意识和法律素质，提高依法办事、依法行政、依法执法的能力和水平。同时，大力推进文化行政执法体制改革，实现综合执法，从根本上解决行政执法力量薄弱的问题。